1 楔子
生态环境部办公厅于 2020 年 3 月 20 日发布《关于恶臭气体超标排放法律适用有关问题的复函》（环办法规函〔2020〕122号），针对以下两种违法行为，提出了法律适用意见：
- 违法行为一：企业事业单位和其他生产经营者未采取措施防止排放恶臭气体，导致恶臭气体超标排放。
- 违法行为二：餐饮服务业经营者未安装油烟净化设施、不正常使用油烟净化设施或者未采取其他油烟净化措施，导致油烟超标排放。
相关法律适用意见如下：
- 违法行为一：同时违反了大气污染防治法第十八条和第八十条的规定，属于当事人一个违法行为同时违反两个以上法律条款的情形。根据环境行政处罚办法第九条的规定，应当适用处罚较重的条款，即适用大气污染防治法第九十九条第二项的规定予以处罚。
- 违法行为二：按照特别条款优于一般条款的原则，应当适用《中华人民共和国大气污染防治法》第一百一十八条第一款的规定予以处罚。
《中华人民共和国大气污染防治法》第十八条规定：“企业事业单位和其他生产经营者……向大气排放污染物的，应当符合大气污染物排放标准，遵守重点大气污染物排放总量控制要求。”
《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条规定：“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府生态环境主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：……（二）超过大气污染物排放标准或者超过重点大气污染物排放总量控制指标排放大气污染物的；……。”
《中华人民共和国大气污染防治法》第八十条规定：“企业事业单位和其他生产经营者在生产经营活动中产生恶臭气体的，应当科学选址，设置合理的防护距离，并安装净化装置或者采取其他措施，防止排放恶臭气体。”
《中华人民共和国大气污染防治法》第一百一十七条规定：“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府生态环境等主管部门按照职责责令改正，处一万元以上十万元以下的罚款；拒不改正的，责令停工整治或者停业整治：……（八）未采取措施防止排放恶臭气体的。”
《中华人民共和国大气污染防治法》第八十一条第一款规定：“排放油烟的餐饮服务业经营者应当安装油烟净化设施并保持正常使用，或者采取其他油烟净化措施，使油烟达标排放，并防止对附近居民的正常生活环境造成污染。”
《中华人民共和国大气污染防治法》第一百一十八条第一款规定：“违反本法规定，排放油烟的餐饮服务业经营者未安装油烟净化设施、不正常使用油烟净化设施或者未采取其他油烟净化措施，超过排放标准排放油烟的，由县级以上地方人民政府确定的监督管理部门责令改正，处五千元以上五万元以下的罚款；拒不改正的，责令停业整治。”
2 相应的法律原则及适用性浅析
违法行为一的法律适用意见体现了以下法律原则：
一事不再罚原则（或称“一事不二罚原则”）：对同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。其目的是避免因同一行为被多个机关或依据不同法规反复处罚，确保法律适用的公正性；同时，通过“择一重处”平衡执法合理性。
违法行为二的法律适用意见体现了以下法律原则：
特别法优于普通法原则：在同一法律体系中，当针对同一事项存在特别规定（特别法）与一般规定（普通法）时，特别规定优先适用。这是因为特别规定针对特定情形制定，更能体现立法者对具体问题的精确意图。
| 区分维度 | 一般规定 | 特别规定 |
|---|---|---|
| 适用范围 | 普遍适用，无特殊限制 | 限于特定主体、时间、地点或情形 |
| 法律效力 | 基础性规则，默认适用 | 优先于一般规定（特别法优于一般法） |
| 解释方法 | 侧重目的解释、体系解释 | 通常严格文义解释，避免扩大适用 |
| 立法功能 | 确立基本原则和框架 | 应对例外情形或填补漏洞 |
针对涉及违反不同法规的违法行为，在确认其法律适用的过程中，我们首先需要判别不同法规之间是否存在“特别规定（特别法）”与“一般规定（普通法）”，进而判定特别规定（特别法）是否明确排除一般规定（普通法）。若特殊规定（特别法）未明确排除一般规范（普通法），则两者可并行适用，按一事不再罚原则择一重处；反之，则优先适用特殊规定（特殊法）。相关法律适用性判定流程如下图所示：
| 相对于 | |||
|---|---|---|---|
| 大气污染防治法第十八条 | 大气污染防治法第八十条 | 大气污染防治法第八十一条第一款 | |
| 大气污染防治法第十八条 | / | 一般规定 | 一般规定 |
| 大气污染防治法第八十条 | 特别规定 | / | / |
| 大气污染防治法第八十一条第一款 | 特别规定 | / | / |
根据上表，之于《中华人民共和国大气污染防治法》第十八条，《中华人民共和国大气污染防治法》第八十条、《中华人民共和国大气污染防治法》第八十一条第一款均属特别规定。由于《中华人民共和国大气污染防治法》第八十条、《中华人民共和国大气污染防治法》第八十一条第一款均未包含明确的排除条款，我们需进一步分析上述条文内容是否能够完全覆盖《中华人民共和国大气污染防治法》第十八条。
由于恶臭气体及油烟均不涉及重点大气污染物排放总量控制相关规定，在排除干扰项后，特别规定能否完全覆盖一般规定的分析如上图所示：
- 恶臭气体：《中华人民共和国大气污染防治法》第八十条无法完全覆盖《中华人民共和国大气污染防治法》第十八条相关规定，因此，两者并行适用。因此，《关于恶臭气体超标排放法律适用有关问题的复函》（环办法规函〔2020〕122号）提出的法律适用意见为：“我部认为，企业事业单位和其他生产经营者未采取措施防止排放恶臭气体，导致恶臭气体超标排放的，同时违反了大气污染防治法第十八条和第八十条的规定，属于当事人一个违法行为同时违反两个以上法律条款的情形。根据环境行政处罚办法第九条的规定，应当适用处罚较重的条款，即适用大气污染防治法第九十九条第二项的规定予以处罚。”
- 油烟：《中华人民共和国大气污染防治法》第八十一条第一款可完全覆盖《中华人民共和国大气污染防治法》第十八条相关规定，满足特别规定排除一般规定的情形，按照特别法优于普通法原则，《关于恶臭气体超标排放法律适用有关问题的复函》（环办法规函〔2020〕122号）提出的法律适用意见为：“对餐饮服务业经营者未安装油烟净化设施、不正常使用油烟净化设施或者未采取其他油烟净化措施，超过排放标准排放油烟的违法行为，大气污染防治法第八十一条第一款和第一百一十八条第一款已作出特别规定。因此，按照特别条款优于一般条款的原则，餐饮服务业经营者未安装油烟净化设施、不正常使用油烟净化设施或者未采取其他油烟净化措施，超过排放标准排放油烟的，应当适用大气污染防治法第一百一十八条第一款的规定予以处罚。”
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