永久基本农田相关知识一览

1 永久基本农田和基本农田的区别

《中华人民共和国土地管理法》第三次修正案自2020年1月1日起施行,该版修正案以“永久基本农田”字眼全面替代了第二次修正案中的“基本农田”。因此,“永久基本农田”是在“基本农田”概念基础上提出来的,它既不是在原有基本农田中挑选的一定比例的优质基本农田,也不是永远不能占用的基本农田。

2 永久基本农田的概念

永久基本农田是按照一定时期人口和经济社会发展对农产品的需求,依据土地利用总体规划确定不得占用的耕地,就是对法律规定的基本农田实行永久保护、特殊保护。一经划定,在规划期内必须得到严格保护,除法律规定的情形外,不得擅自占用和改变。

3 违法占用、破坏永久基本农田的常见类型

  1. 各类未经批准或不符合规定要求的建设项目、临时用地、农村基础设施、设施农用地。
  2. 占用永久基本农田的人工湿地、景观绿化工程。
  3. 违法违规占用永久基本农田建窑、建房、建坟、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动。 

4 永久基本农田的划定

(一)优先划为永久基本农田的耕地类型:

  1. 城镇周边尚未划为永久基本农田的质量等别和地力等级达到本市(县)平均水平以上的现有耕地。
  2. 交通沿线尚未划为永久基本农田的质量等别和地力等级达到本市(县)平均水平以上的现有耕地。
  3. 尚未划为永久基本农田的新建成的高标准农田。
  4. 《基本农田保护条例》规定其他应当划为和优先划为永久基本农田但尚未划入的耕地。

(二)永久基本农田划定不实,需按照“总体稳定、局部微调、量质并重”的原则进行整改补划的情形:

  1. 将不符合《基本农田划定技术规程》要求的建设用地、林地、草地、园地、湿地、水域及水利设施用地等划入永久基本农田的。
  2. 河道两岸堤防之间范围内不适宜稳定利用的耕地。
  3. 受自然灾害严重损毁且无法复垦的耕地。
  4. 因采矿造成耕作层损毁、地面塌陷无法耕种且无法复垦的耕地。
  5. 依据《土壤污染防治法》列入严格管控类且无法恢复治理的耕地。
  6. 公路铁路沿线、主干渠道、城市规划区周围建设绿色通道或绿化隔离的林带和公园绿化占用永久基本农田的用地。
  7. 永久基本农田划定前已批准建设项目占用的土地或已办理设施农用地备案手续的土地。
  8. 法律法规确定的其他禁止或不适宜划入永久基本农田保护的土地。

5 永久基本农田控制线优先

各地区各有关部门在编制城乡建设、基础设施、生态建设等相关规划,推进多规合一过程中,在划定生态保护红线、城镇开发边界工作中,要与已划定的永久基本农田控制线充分衔接,原则上不得突破永久基本农田边界。位于国家自然保护区核心区内的永久基本农田,经论证确定可逐步退出,按照永久基本农田划定规定原则上在该县域内补划。

6 永久基本农田管理与补划

(一)从严管控非农建设占用永久基本农田。

  1. 永久基本农田一经划定,要纳入国土空间规划,任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途,不得多预留一定比例永久基本农田为建设占用留有空间,严禁通过擅自调整县乡土地利用总体规划规避占用永久基本农田的审批,严禁未经审批违法违规占用。
  2. 一般建设项目不得占用永久基本农田。
  3. 重大建设项目选址确实难以避让永久基本农田的,在可行性研究阶段,省级自然资源主管部门负责组织对占用的必要性、合理性和补划方案的可行性进行论证,报自然资源部进行用地预审;农用地转用和土地征收依法报批。
  4. 深度贫困地区、集中连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县省级以下基础设施、易地扶贫搬迁、民生发展等建设项目,确实难以避让永久基本农田的,可以纳入重大建设项目范围,由省级自然资源主管部门办理用地预审,并按照规定办理农用地转用和土地征收。
  5. 严禁通过擅自调整县乡土地利用总体规划,规避占用永久基本农田的审批。

(二)重大建设项目、生态建设、灾毁等占用或减少永久基本农田的,按照“数量不减、质量不降、布局稳定”的要求开展补划,按照法定程序和要求相应修改土地利用总体规划。

  1. 补划的永久基本农田必须是坡度小于25度的耕地,原则上与现有永久基本农田集中连片,补划数量、质量与占用或减少的永久基本农田相当。
  2. 占用或减少城市周边永久基本农田的,原则上在城市周边范围内补划,经实地踏勘论证确实难以在城市周边补划的,按照空间由近及远、质量由高到低的要求进行补划。
  3. 重大建设项目用地预审和审查中要严格把关,切实落实最严格的节约集约用地制度,尽量不占或少占永久基本农田。
    • 重大建设项目在用地预审时不占永久基本农田、用地审批时占用的,按有关要求报自然资源部用地预审。
    • 线性重大建设项目占用永久基本农田用地预审通过后,选址发生局部调整、占用永久基本农田规模和区位发生变化的,由省级自然资源主管部门论证审核后完善补划方案,在用地审查报批时详细说明调整和补划情况。
    • 非线性重大建设项目占用永久基本农田用地预审通过后,所占规模和区位原则上不予调整。

(三)临时用地占用永久基本农田的建设项目的管理要求:

  1. 临时用地一般不得占用永久基本农田,建设项目施工和地质勘查需要临时用地、选址确实难以避让永久基本农田的,在不修建永久性建(构)筑物、经复垦能恢复原种植条件的前提下,土地使用者按法定程序申请临时用地并编制土地复垦方案,经县级自然资源主管部门批准可临时占用,并在市级自然资源主管部门备案,一般不超过两年,同时,通过耕地耕作层土壤剥离再利用等工程技术措施,减少对耕作层的破坏。
  2. 临时用地到期后土地使用者应及时复垦恢复原种植条件,县级自然资源主管部门会同农业农村等相关主管部门开展土地复垦验收,验收合格的,继续按照永久基本农田保护和管理;验收不合格的,责令土地使用者进行整改,经整改仍不合格的,按照《土地复垦条例》规定由县级自然资源主管部门使用缴纳的土地复垦费代为组织复垦,并由县级自然资源主管部门会同农业农村等相关主管部门开展土地复垦验收。
  3. 县级自然资源主管部门要切实履行职责,对在临时用地上修建永久性建(构)筑物或其他造成无法恢复原种植条件的行为依法进行处理;市级自然资源主管部门负责临时用地使用情况的监督管理,通过日常检查、年度卫片执法检查等,及时发现并纠正临时用地中存在的问题。

(四)永久基本农田必须坚持农地农用,坚决防止永久基本农田“非农化”。

  1. 禁止任何单位和个人在永久基本农田保护区范围内建窑、建房、建坟、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏永久基本农田的活动。
  2. 禁止任何单位和个人破坏永久基本农田耕作层。
  3. 禁止任何单位和个人闲置、荒芜永久基本农田。
  4. 禁止以设施农用地为名违规占用永久基本农田建设休闲旅游、仓储厂房等设施。
  5. 对利用永久基本农田进行农业结构调整的要合理引导,不得对耕作层造成破坏。

(五)严格规范永久基本农田上农业生产活动。

  1. 按照“尊重历史、因地制宜、农民受益、社会稳定、生态改善”的原则,在确保谷物基本自给和口粮绝对安全、确保粮食种植规模基本稳定、确保耕地耕作层不破坏的前提下,有序规范引导永久基本农田上的农业生产活动。 
  2. 永久基本农田不得种植杨树、桉树、构树等林木,不得种植草坪、草皮等用于绿化装饰的植物,不得种植其他破坏耕作层的植物。在《自然资源部 农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》(自然资规〔2019〕1号)印发前已经种植的,由县级自然资源主管部门和农业农村主管部门根据农业生产现状和对耕作层的影响程度组织认定,能恢复粮食作物生产的,5年内恢复;确实不能恢复的,在核实整改工作中调出永久基本农田,并按要求补划。

(六)涉及占用永久基本农田的矿业权的处理办法:

  1. 全国矿产资源规划确定的战略性矿产,区分油气和非油气矿产、探矿和采矿阶段、露天和井下开采等情况,在保护永久基本农田的同时,做好矿产资源勘查和开发利用。
    • 矿业权申请人依法申请战略性矿产探矿权,开展地质勘查需临时用地的,应依法办理临时用地审批手续。石油、天然气、页岩气、煤层气等油气战略性矿产的地质勘查,经批准可临时占用永久基本农田布设探井。在试采和取得采矿权后转为开采井的,可直接依法办理农用地转用和土地征收审批手续,按规定补划永久基本农田。
  2. 非战略性矿产,申请新设矿业权,应避让永久基本农田,其中地热、矿泉水勘查开采,不造成永久基本农田损毁、塌陷破坏的,可申请新设矿业权。 
    • 煤炭等非油气战略性矿产,矿业权人申请采矿权涉及永久基本农田的,根据露天、井下开采方式实行差别化管理。对于露天方式开采,开采项目应符合占用永久基本农田重大建设项目用地要求;对于井下方式开采,矿产资源开发利用与生态保护修复方案应落实保护性开发措施。井下开采方式所配套建设的地面工业广场等设施,要符合占用永久基本农田重大建设项目用地要求。
  3. 已设矿业权与永久基本农田空间重叠的,各级地方自然资源主管部门要加强永久基本农田保护、土地复垦等日常监管,允许在原矿业权范围内办理延续变更等登记手续。已取得探矿权申请划定矿区范围或探矿权转采矿权的按上述煤炭等非油气战略性矿产管理规定执行。矿业权人申请扩大勘查区块范围或扩大矿区范围、申请将勘查或开采矿种由战略性矿产变更为非战略性矿产,涉及与永久基本农田空间重叠的,按新设矿业权处理。矿业权人不依法履行土地复垦义务的,不得批准新设矿业权,不得批准新的建设用地。

(七)涉及占用永久基本农田的生态建设项目的处理办法:

  1. 党中央、国务院确定建设的重大生态建设项目,确实难以避让永久基本农田的,按有关要求调整补划永久基本农田和修改相应的土地利用总体规划。
  2. 省级人民政府为落实党中央、国务院决策部署,提出具有国家重大意义的生态建设项目,经国务院同意,确实难以避让永久基本农田的,按照有关要求调整补划。
  3. 其他景观公园、湖泊湿地、植树造林、建设绿色通道和城市绿化隔离带等人造工程,严禁占用永久基本农田。

(八)生态退耕的处理办法:

  1. 对位于国家级自然保护地范围内禁止人为活动区域的永久基本农田,经自然资源部和农业农村部论证确定后应逐步退出,原则上在所在县域范围内补划,确实无法补划的,在所在市域范围内补划;非禁止人为活动的保护区域,结合国土空间规划统筹调整生态保护红线和永久基本农田控制线。
  2. 不得擅自将永久基本农田和已实施坡改梯耕地纳入退耕范围。
  3. 对不能实现水土保持的25度以上的陡坡耕地、重要水源地15-25度的坡耕地、严重沙漠化和石漠化耕地、严重污染耕地、移民搬迁后确实无法耕种的耕地等,综合考虑粮食生产实际种植情况,经国务院同意,结合生态退耕有序退出永久基本农田。
  4. 根据生态退耕检查验收和土地变更调查结果,以实际退耕面积核减有关省份的耕地保有量和永久基本农田保护面积,在国土空间规划编制时予以调整。 

7 永久基本农田储备区

为提高重大建设项目用地审查报批效率,做到快速保质保量补划落地,在永久基本农田之外其他质量较好的耕地中,划定永久基本农田储备区。

优先划为永久基本农田储备区的耕地:

  1. 已建成的高标准农田,经土地综合整治新增加的耕地,正在实施整治的中低产田。
  2. 与已划定的永久基本农田集中连片,质量高于本地区平均水平且坡度小于15度的耕地。
  3. 城镇周边和交通沿线,依据《土壤污染防治法》列入优先保护类、安全利用类的耕地。
  4. 已经划入“两区”的优质耕地。
  5. 集中连片、规模较大,有良好的水利与水土保持设施的耕地等。

严禁划为永久基本农田储备区的耕地。

  1. 位于生态保护红线范围内的耕地。
  2. 依据《土壤污染防治法》列入严格管控类耕地。
  3. 因自然灾害和生产建设活动严重损毁且无法复垦的耕地。
  4. 纳入生态退耕还林还草范围的耕地。
  5. 25度以上的坡耕地。
  6. 可调整地类等。

8 用地审批权限

根据《国务院关于授权和委托用地审批权的决定》(国发〔2020〕4号):

  1. 国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项。相关内容如下:
    • 按照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第三款规定,对国务院批准土地利用总体规划的城市在建设用地规模范围内,按土地利用年度计划分批次将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的,国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。
    • 按照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第四款规定,对在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外,将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的,国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。
  2. 国务院委托试点省、自治区、直辖市人民政府批准永久基本农田转为建设用地和土地征收审批事项,试点期限为一年。相关内容如下:
    • 《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第二款规定的永久基本农田转为建设用地审批事项。
    • 《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定的永久基本农田、永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的、其他土地超过七十公顷的土地征收审批事项。
  3. 国务院根据各省、自治区、直辖市的土地管理水平综合评估结果,对试点省份进行动态调整,对连续排名靠后或考核不合格的试点省份,国务院将收回委托。试点省、自治区、直辖市人民政府名单如下:
    • 北京;
    • 天津;
    • 上海;
    • 江苏;
    • 浙江;
    • 安徽;
    • 广东;
    • 重庆。

参考文献

  1. 《国土资源部全面实行永久基本农田特殊保护的通知》(国土资规〔2018〕1号)(废止时间:2023年3月23日)
  2. 《自然资源部 农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》(自然资规〔2019〕1号)(废止日期:2024年1月3日)
  3. 《国务院关于授权和委托用地审批权的决定》(国发〔2020〕4号)

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